中国转型期民间社团组织生存与发展的若干问题
摘要：转型期的民间社团组织的地位、职能、与政府的关系、社团领导人产生的方式及经费来源是围绕我国社团在生存与发展5大问题。本文从国国情出发，就上述问题进行了分析，并提出了初步解决的思路。
关键词：转型期 社会团体 生存与发展
中国转型期的社会特征有三：一是政府行政方式正在经历革命性变革，无限政府正在向有限政府转变；二是市场竞争日趋充分，国内各界反垄断的呼声日益高涨；三是企业在社会经济中的作用被广泛认同，其地位和影响力正在提高。中国民间社团组织的建立和发展，应当适应和满足中国转型期社会经济发展的需要，由这个基本点出发，才能使中国的民间社团组织建立在可靠的基础上，并充分发挥其在促进社会经济发展中的作用。目前，中国民间社团组织的发展已经有了一定的基础，也暴露了许多问题，仍需要在一些原则问题上进行深入研究，并借鉴和推广国内一些地区成功的经验。
一、民间社团组织的地位问题。
我国民间社团组织发展不足的主要原因之一是其地位不明确。主要表现在一方面政府希望民间社团组织作为管理社会、联结企业和民众的辅助工具，并通过部分转移其原有职能，使自己的行政管理权利得到"合法"延伸和控制；另一方面，大多数民间社团组织也极愿意成?quot;二政府"，去组织和管制其成员，而忽视了它应该首先代表其成员的利益，积极协调与行业内外利益团体以及与政府的关系。
民间社团组织由于其地位不明确导致其作用发挥不充分。主要表现在：政府目前依然掌握着大量控制行业的发展和直接管制企业行为的政策和行政手段，如大量的行政审批和行政认可。这就使得企业不得不通过直接影响政府来谋求生存和发展机会，从而使民间社团组织处于可有可无的境地，甚至怀疑民间社团组织不但无助于自己的利益诉求，反而徒然增加了自己的交易成本。
为明确民间社团组织的地位并发挥其作用，建议国家出台有关专门法，从法律上明确其地位，并对其性质、职能及其实现方式、组织机制和结构、政府对他们授权范围、以及对它们违法行为规制结构加以法定明确。比如规定民间社团组织，可以代表本会成员与政府有关部门协商有关行业政策等。我国民间社团组织地位缺陷，是由于法律合法性不足造成的。加强民间社团组织立法，明确民间社团等中介组织为社会经济发展的不可或缺的主体力量，是政府与企业间、企业与企业间的桥梁和纽带，在目前显得特别摘要和突出。
二、民间社团组织职能问题。
我国民间社团组织的生存状况大致有三类：第一类是只有牌子，无任何活动；第二类是勉强维持；第三类是发展的比较好。造成这种现状的重要原因，在于民间社团组织的职能不完善、作用不充分、社会公信力弱。民间社团组织的最大优势，应该在于它能为其会员提供信息，并协调会员的行动。这两大优势应当是民间社团组织的两大基本职能。
在信息提供方面，民间社团一般具有三种功能：①信息库功能。如及时向其成员提供政府信息和行业信息。②信誉中介和投诉甄别中介的角色。如接受本组织成员的委托去调查违约投诉的真实性。③行业整体发展预测与分析，指导本组织成员制定经营发展计划。这三种功能所提供的正式交流渠道，可以在很大程度上克服信息在个体间传递过程中的失真问题，并可大量节省信息成本。
在民间社团组织行为协调职能方面，包括两种机制。即对外协调行动和对内实施自律性惩罚。个体之所以加入组织，其基本动力来自于分享组织正式网络规模效应和外部资源的欲望，即除了享受上述信息服务和成员身份特有的信用声誉外，成员还能从本组织所协调的一致性集体行动，如政策游说、抵制不正常竞争、联合诉讼等活动中得到直接和间接的好处。如降低交易成本，共享税收优惠和政府补贴，以及共渡行业经济危机等。
总之，民间社团组织只有发挥信息服务和协调行动两大基本职能，才能培植凝聚力，才能具备生命力，才能成为其成员的利益代表。在信息服务和协调行动方面，民间社团组织务必与时俱进，注意成员需求的变化，在发挥两大基本职能的前提下，与其成员零距离接触，构造民间社团与其成员须臾不可分离的关系。
三、政府及有关部门与民间社团组织的关系问题。
政府有关部门对民间社团组织的发展存在极其矛盾的态度，主要表现在指导思想和制度安排上。首先政府有关部门在鼓励民间社团组织发展的出发点上，多是强调民间社团组织对政府的辅助和有利于自己行政，而忽略了民间社团组织的生命之源，在于维护该组织成员的共同利益。因此，许多政府部门将原有的、不合适宜的职能向有关社团转移，并通过这些社团维持其行政性控制。如民间社团组织双重管理体制的主要目的，在于政府主管部门对民间社团组织的行政合法性和政治合法性进行严格控制，设定的民间社团组织成立时，双管审批制度和民间社团组织唯一性设立的原则，实际上控制了民间社团组织的发展，并严重否定了民间社团组织的自治性质，使其无法履行其章程的各项约定，难以成为其成员所信任依赖的组织。再如由体制内社团组织，代行政府主管部门对其代管的民间社团组织进行行政合法性和政治合法性的审查和管制，事实上否定了社团法人的法律平等地位，使民间社团组织成为体制内社团组织的附属，并使其失去独立的社会合法性地位，动摇其生存和发展的基础。
综上所述，改善政府与民间社团组织的关系，必须从观念上改变，从审批和管理制度改革。具体方式为：由政府成立一个专门管理机构，统一管理所在区域的民间社团组织，由其代表政府赋予民间社团组织行政合法性，再通过民政部门进行注册登记，授予法律合法性、政治合法性。惟有如此，才能有效的界定政府及其有关部门与民间社团组织的关系，才能防止政府有关部门通过民间组织垄断其行政权力的行为，才能使民间社团组织逐步成为具有持续生存能力和发展能力的自治性中介组织。
四、民间社团组织领导人产生方式的问题。
按一般性认识，民间社团组织的领导人产生方式，在该组织章程中已经有了明确规定，问题是目前我国民间社团组织的所有章程文本基本上是一个模式，并没有凸现本组织的实际和个性，实际操作和章程规定不尽相符。如《社会团体章程示范文本》（1998）规定，社团组织领导人应由本社团2/3以上理事推举并表决产生，但实际上由于我国对民间社团组织实行归口登记和双重管理体制，业务主管单位除负责审查申请登记，思想政治工作、党建、财务管理、对外交往和接受资助外，还要负责民间社团组织的人事管理。从我国民主集中制的政治传统便知，民间社团领导人的产生，业务主管部门的影响和作用是决定性的。从目前民间社团领导人产生方式上看，大致可分为体制内和体制外两种。体制内的秘书长和会长一般都是主管单位指派，通过公选程序产生，副会长一般是按交纳赞助费多少来决定；体制外的秘书长一般由发起人自任，会长和副会长一般按交纳赞助费的多少来决定。当然这里面也不乏具有影响力和高威信的人士，但没有规范性，不能切实加强民间社团组织领导力。因为领导人产生的方式，实际上反映了领导权力的来源方式和责任对象。
建议民间社团会长和副会长的产生一律与赞助费脱钩，应该以其能力、影响力和是否热心社团事业为标准，否则极易培植"黑金"政治土壤，并由此破坏我国民主化进程。秘书长应实行聘任制。通过领导人产生方式改革，构造会员代表大会、理事会、秘书长三层领导和工作体制，并在此基础上构造民间社团组织有效的内部治理结构，使领导行为真正为本组织作贡献。
五、民间社团组织的经费来源问题。
民间社团是非盈利性组织，非盈利性特征，决定它只能通过法定方式来筹集经费和开展章程规定的活动，以取得的合法收入。且这些经费和收入，必须用于本组织的合法业务活动，在该民间社团解散和清算前，所剩余的经费和收入不能在其成员间进行分配。现有法规对民间社团经费和收入来源作了规定，这些来源包括会费收入、国内外捐赠、有偿服务收入、政府部门资助以及其他合法收入。
毋须怀疑，经费问题一直是困扰民间社团组织正常运行的一个具体问题。一是会费法定标准低，实际收费高，让有意参会者有拿钱买会员之嫌；二是由于收费困难，少数民间社团采取对收取会费者提成奖励方式，把收取会费当作一种经营活动；三是即便把会费全额收上来，也不能满足社团运作需要。在上述压力下，迫使大多数民间社团组织寻求正规收入以外的收入渠道，以勉强维持社团的基本开支。
正是由于上述原因，政府现行的收费政策，只好放松了对民间社团组织营利活动的限制，并专门下发了《关于社会团体开展经营活动的通知》（[1995]14号），肯定了民间社团组织为了生存和发展，可以投资设立企业法人，可以设立非法人的经营机构。这种制度性安排，对民间社团的非营利性是难以自圆其说的。如经营性资本金来源多从会员中募集，加重企业负担；经营范围多与本协会成员现有的经营活动相关联，增加其成员的竞争对手，并通过本社团的权威，使其成员不情愿地向该组织转移收入；社团领导人在经营实体中必然以经营者身份出现，导致功能混乱，从而削弱民间社团非营利服务功能。最后必然使人们无法区分民间社团组织的盈利或非盈利性质。
解决民间社团的经费来源，只能通过发挥其基本职能作用并由此产生的凝聚力来吸引其成员，使其成员真正感觉到组织对自身发展的重要性。让其自愿交纳会费，交纳本组织章程规定的有偿服务费。据了解，温州地区的民间社团从未发生经费困难，它们绝不会因为自身的经费原因，而削弱作为社团生存根本的信息服务和协调职能。
为了促进民间社团组织的规范发展，国家应采取免交税收的政策予以支持。按现行法律，民间社团的会费收入都是纳税对象，这显然不利于社团组织发展。建议政府制定具体的民间社团经费资助办法，将政府资助纳入规范管理。
总之，民间社团组织要想生存和健康发展，必须解决上述五大问题。同时必须反复思考：我们(指民间社团 下同)作用在哪里？我们能为会员做点什么？我们能为政府做点什么？
参考文献
高丙中 《社会团体的合法性问题》，载于《中国社会科学》2000年第三期
原创—胡卫东
